L’administration française doit professionnaliser la gestion de ses dettes et de son patrimoine

Depuis 1977, la dépense retraite des personnels de la fonction publique a triplé. Sur cette période, les retraites ont représenté 71 % de la hausse des dépenses de personnel de l’Etat. Cette charge déstabilise les comptes publics, tandis que le patrimoine des administrations n’est pas valorisé à sa juste valeur. Texte d’opinion par Cécile Philippe, présidente de l’Institut économique Molinari, et Dag Detter, directeur de Detter & Co et ancien président de Stattum, fonds souverain suédois, publié dans L’Opinion.

La France accumule des déficits qu’aucune réforme n’est capable d’enrayer. Les pressions à la dépense sont partout : éducation, retraites, santé, etc. Le débat est saturé par l’étroitesse des marges d’action et par l’augmentation des coûts de la dette.

La recherche de nouvelles pistes pour faire des économies est devenue un rituel bien huilé, ressemblant davantage à un exercice de style qu’à des réformes de fond. Il y a, pourtant, des marges d’amélioration. En effet, la France n’est pas seulement un pays surendetté. C’est aussi l’un des plus grands détenteurs d’actifs publics et de dette hors bilan d’Europe.

Si ces volets étaient mieux gérés, ils pourraient générer des revenus non-fiscaux importants et récurrents, ce qui renforcerait la valeur nette du patrimoine public et donnerait aux pouvoirs publics davantage d’options, sans renoncer à une réelle discipline fiscale.

Mieux gérer le bilan comptable public

Les administrations publiques françaises contrôlent un vaste portefeuille d’actifs au niveau local, régional et national. S’ils étaient gérés de manière professionnelle, ces actifs produiraient davantage de revenus sans qu’il soit nécessaire d’augmenter les taxes ou d’emprunter.

Ces actifs sont de deux types. Il y a l’immobilier urbain : terres et immeubles, souvent localisés là où ils pourraient facilement générer davantage de revenus s’ils étaient utilisés autrement. Il y a aussi les actifs opérationnels : les réseaux de transport, d’électricité, de gaz, d’eau, les entreprises publiques, les fournisseurs de services commerciaux et les institutions financières. Ils peuvent être détenus par l’Etat, les autorités locales, les agences publiques ou des entreprises publiques, mais ils sont souvent éparpillés et gérés sans stratégie cohérente.

Il faut commencer par apporter de la visibilité à ce portefeuille. Pour ce faire, il faut savoir ce que le secteur public détient, ce que cela vaut, les types de revenus générés, les risques associés et les usages alternatifs auxquels les actifs pourraient être valorisés. Ce n’est pas tant le manque d’actifs en soi qui pose problème que le manque de visibilité et d’outils permettant de les gérer et les rendre productifs.

Selon l’Insee, les administrations publiques détiennent 2 400 milliards d’euros d’actifs immobiliers. Ce chiffre est probablement sous-évalué car il est très difficile de connaître la valeur d’actifs s’ils ne sont pas gérés de manière professionnelle et donnent lieu à la publication de rapports financiers transparents.

Dans le cadre d’une gestion professionnelle de portefeuille, ces actifs pourraient générer des revenus non-fiscaux considérables et récurrents susceptibles de donner davantage de crédibilité financière à la France. De récents travaux, issus notamment du FMI, portant sur les bilans du secteur public, suggèrent que les actifs publics sont tout aussi importants que les dettes, et que la valeur publique nette – actifs moins dettes – est un indicateur clé susceptible d’impacter le coût d’emprunt.

Il ne suffit pas d’avoir des actifs commerciaux, encore faut-il qu’ils soient réunis au sein d’un portefeuille, gérés de manière professionnelle, accompagnés de rapports financiers transparents et liés à la stratégie fiscale.

De la communication à la prise de décision : cesser de gérer l’Etat en comptabilité de caisse

La France a introduit en 2001 la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Il s’agit d’une comptabilité d’exercice dont les premiers rapports financiers remontent à 2007. Si cela a amélioré le niveau d’information financière concernant les actifs, les dettes et les relations entre administrations publiques, cela n’a pas permis une meilleure prise de décision.

Actuellement, le bilan reste globalement déconnecté du processus budgétaire. Les choix fiscaux sont pris selon une logique de flux de trésorerie plutôt qu’en fonction des changements de la valeur nette publique. Des obligations importantes de long terme, comprenant notamment le versement des retraites des fonctionnaires, restent en grande partie en dehors du cadre budgétaire principal. La politique fiscale reste, de ce fait, focalisée sur les flux : déficits, dépenses, recettes fiscales et dynamique de la dette.

Transformer les retraites de la fonction publique

La gestion financière déplorable des retraites des fonctionnaires illustre à quel point la France n’associe pas ses engagements à long terme à une structure d’actifs adaptée. Les promesses de retraite du public sont largement non financées et représentent une dette implicite qui représente plus de 50 % du PIB.

Depuis 1977, la dépense retraite des personnels de la fonction publique a triplé, atteignant 62 milliards en 2023 contre 20 milliards en 1977, en euros constants. Sur cette période, les retraites ont représenté 71 % de la hausse des dépenses de personnel de l’Etat.

Si le gouvernement avait constitué des fonds de pension, à l’image de ce que font la Banque de France et le Sénat, le déficit public serait bien moins important. Une part importante des retraites des fonctionnaires serait financée par les plus-values et dividendes sans peser sur le budget de l’Etat ou sur les contribuables.

Provisionner progressivement des retraites des fonctionnaires, avec des investissements à long terme et une gouvernance solide et indépendante, permettrait de construire un portefeuille d’investissement substantiel dans le temps. Financé et géré de manière professionnelle, cela permettrait d’améliorer la valeur nette de l’Etat en soutenant le financement des promesses sans accaparer des ressources de plus en plus considérables du budget.

C’est un exemple concret de ce que les engagements de long terme, associés à des actifs bien gérés, peuvent être importants sans être insoutenables.

Ignorer le bilan, c’est coûteux

L’incapacité à faire correspondre des actifs à des engagements de long terme a de réelles conséquences. Lorsque la pression fiscale s’intensifie, les gouvernements recourent toujours à ce qu’il y a de plus simple et de plus visible : les hausses de taxes, les baisses de dépenses ou des coûts d’emprunt plus élevés.

Lorsque la gestion d’actifs est seulement en partie intégrée dans l’analyse fiscale et rarement connectée aux choix publics, les marchés financiers appliquent une décote. Les investisseurs se focalisent sur ce qui est visible et mesurable : les niveaux de dette, les déficits et les besoins financiers. Ils attribuent moins de valeur aux actifs qui ne sont pas gérés de manière claire, réunis dans un portefeuille ou liés à une politique fiscale.

Singapour en est l’exemple opposé. Il ne s’agit pas de copier Singapour mais de s’en inspirer. Ce pays a une dette publique brute élevée, mais un patrimoine public encore plus élevé. Singapour inspire une grande confiance car ses actifs sont visibles, bien gérés et liés à sa politique fiscale. Le revenu des investissements publics – revenus non-fiscaux – permet de financer une partie des dépenses, renforçant ainsi la résilience fiscale.

Faire en sorte que le bilan joue son rôle

Si des parties importantes du bilan public étaient mieux coordonnées et gérées de manière professionnelle, cela offrirait davantage d’options aux pouvoirs publics, qui dès lors pourraient distinguer entre problèmes de liquidité et de solvabilité, améliorer la performance des actifs et décider d’une meilleure allocation des ressources.

Ils auraient les outils nécessaires pour savoir quels actifs garder, restructurer, louer, redévelopper, regrouper ou gérer professionnellement en toute indépendance. Il ne s’agit pas de privatisation mais de capacité à gérer de manière productive les actifs publics.

Cela permettait aussi de savoir dans quelle mesure les actifs contribuent à la capacité fiscale, quelle est leur performance et comment ils sont liés aux choix publics. Cela donnerait au Parlement une base claire de contrôle.

Les marchés ont déjà internalisé une réalité simple, à savoir que la souveraineté dépend aussi bien des actifs que des dettes. Face à l’augmentation du coût de l’emprunt et des engagements de long terme, il ne suffit pas d’augmenter la taille du bilan, mais il faut améliorer la manière dont il est structuré, géré et contrôlé.