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Fiscalité comportementale : les cas de l’alcool et du tabac

par Valentin Petkantchin
mercredi 19 mars 2014.

Note économique

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Note économique préparée par Valentin Petkantchin, chercheur associé à l’Institut économique Molinari


La fiscalité dite « comportementale » est à la mode, et ce d’autant plus que les pouvoirs publics sont sous pression en France, comme ailleurs, pour redresser les comptes publics. Dans le cas de l’alcool et du tabac, ce type de fiscalité, relativement récent, succède à une longue histoire de taxation spécifique lourde sur ces produits de consommation courante. Dans l’objectif de réduire les comportements à « vices » et de financer le système de santé, les pouvoirs publics comptent alourdir davantage encore la charge fiscale qui pèse sur eux.

Une telle politique n’est évidemment pas sans risque pour la compétitivité des entreprises. Plus important encore, elle pousse les consommateurs à adopter des comportements tout aussi, voire plus dangereux pour leur santé. Elle est de surcroît un puissant stimulant au développement du marché parallèle et du trafic illicite, deux phénomènes aussi « vieux » que les taxes pesant sur ces mêmes produits. Tout cela invite à utiliser ce concept de fiscalité comportementale avec prudence.

FISCALITÉ COMPORTEMENTALE ET BOISSONS ALCOOLIQUES

Les boissons alcooliques sont considérées depuis longtemps comme une source de recettes fiscales supplémentaires(1). Ainsi, les pouvoirs publics ont obtenu près de 2,8 milliards d’euros en 2012, sous la forme de droits d’accise et taxes assimilées, sans compter la TVA(2). Or, en dépit de ce montant déjà important et dans un contexte où les ventes totales d’alcool — du fait d’une réduction des ventes de vin — ont déjà considérablement baissé au cours des dernières décennies en France(3), les pouvoirs publics français veulent accentuer la taxation de l’alcool.

Au nom de la fiscalité comportementale et sous le prétexte que les droits d’accise seraient plus élevés ailleurs — à l’image du Royaume-Uni ou des pays nordiques —, les taxes sur la bière ont augmenté de 165 % en 2013. Des projets pour alourdir la fiscalité sur le vin sont également discutés. Or, une telle politique de hausses des taxes sur les boissons alcooliques n’est pas sans danger.

Une politique inefficace pour lutter contre l’alcoolisme

Si les ventes de boissons alcooliques peuvent effectivement baisser(4), pénalisant par la même occasion toute la filière et l’ensemble des consommateurs, elle risque d’induire une série d’effets pervers.

Tout d’abord, ces taxes ne distinguent pas entre les consommateurs « responsables » dont la consommation est modérée et ceux qui ont, au contraire, une consommation abusive d’alcool. Or, ces derniers s’avèrent peu sensibles aux hausses de prix(5) et ce sont in fine surtout les buveurs modérés qui réduisent leur consommation. Un tel phénomène réduit par conséquent l’efficacité de la fiscalité en tant qu’outil de lutte contre l’alcoolisme.

Ensuite, une telle politique tend à pousser les consommateurs à se rabattre sur des produits relativement moins chers, mais de moindre qualité, ou contenant plus d’alcool (ou encore en déplaçant le lieu de consommation du bar/hôtel/restaurant vers le domicile). L’existence des taxes sur les boissons alcooliques pourrait même pousser des consommateurs à se rabattre sur l’utilisation d’autres drogues, illicites, telles que le cannabis(6). Là aussi, la baisse de ventes d’alcool ne se traduit donc pas forcément par de meilleurs résultats sur le plan de la santé.

Enfin, en dépit de l’inefficacité de la fiscalité comportementale, les écueils décrits ci-dessus pourraient servir à l’intensifier. Car il demeure politiquement tentant d’attribuer cette inefficacité au fait par exemple que les hausses n’ont pas encore été suffisamment élevées, ou encore qu’elles ne touchent pas toutes les boissons de la même manière.

La fiscalité sur l’alcool risque ainsi d’être généralisée à toutes les catégories de boissons alcooliques, y compris le vin, puis augmentées de façon continue et répétée. Engagée sur cette voie, la fiscalité de l’alcool en France se rapprochera sans doute progressivement de celle du Royaume-Uni et des pays nordiques.

Source du marché parallèle


Or, aux mêmes causes les mêmes effets : la France risque ainsi de se doter à son tour d’un marché parallèle dynamique. Le risque de voir s’envoler ce marché ne doit pas être sous-estimé. Selon les chiffres de l’OMS, ce risque s’est concrétisé dans les pays à forte fiscalité. Il représenterait 15 % au Royaume-Uni et jusqu’à 54 % en Suède (voir Figure 1).

Sans surprise, et comme le soulignait la Commission européenne en 2004, c’est dans ce seul pays que les objectifs de santé publique jouent un rôle prépondérant dans la fixation des taux d’accises(8).

Vouloir utiliser la fiscalité pour des raisons de santé expose ainsi les populations à une contrebande d’alcool, avec son lot éventuel de crimes, de violence et de risques pour la santé des consommateurs.

Car au-delà de la perte de recettes fiscales, estimée par exemple au Royaume-Uni à 1 milliard de livres par an, la présence d’un tel marché est aussi une source réelle de risques sanitaires. Un trafic à grande échelle de vodka à partir d’alcool industriel, contenant du méthanol et utilisé dans les liquides de refroidissement, a par exemple été découvert Outre-manche en 2013(9).


La France semble pour l’instant peu touchée par ce phénomène de marché parallèle dans la mesure où les taxes y restent faibles par rapport à d’autres pays. La situation pourrait cependant rapidement changer, d’autant plus qu’en Espagne et en Italie il n’y a pas de droits d’accise sur le vin et que dans certains pays d’Europe de l’Est, comme la Bulgarie ou la Roumanie, la fiscalité sur l’alcool est inférieure à celle de la France (voir Tableau 1).

FISCALITÉ COMPORTEMENTALE ET TABAC

Le tabac est un autre produit couramment consommé depuis des siècles en Europe. C’est aussi un produit, comme l’alcool, soumis depuis longtemps à une lourde fiscalité. Cette fiscalité est souvent mise en avant comme étant une cause prépondérante de la baisse de la consommation de tabac depuis les années 1980(10).

Pourtant, ce lien entre hausse de la fiscalité et baisse de consommation de tabac n’est pas automatique. Plusieurs indices montrent aussi que les hausses à répétition et le recours à la contrainte fiscale comportent de nombreux effets pervers qui sont sous-estimés, voire ignorés dans le débat public.

Ce point est d’autant plus important que le tabagisme semble avoir cessé de baisser — en France, mais aussi dans d’autres pays européens — depuis le milieu des années 2000(11). Avant de procéder à une nouvelle vague de hausses des taxes et des prix du tabac, il serait donc judicieux de considérer l’ensemble des effets qu’une telle politique pourrait occasionner.

Fiscalité du tabac et risques pour la santé des fumeurs

Tout d’abord, une lourde fiscalité et la hausse des prix qu’elle suscite peuvent entraîner des comportements inattendus de la part des fumeurs. Une telle politique les pousse à se rabattre sur des cigarettes relativement moins chères, mais plus puissantes. Même s’ils réduisent le nombre de cigarettes fumées, les fumeurs ont aussi tendance à fumer chaque cigarette de manière plus intense, augmentant par la même occasion le goudron et la nicotine consommés par cigarette fumée(12), soit un résultat contraire à celui visé par la fiscalité comportementale.

Les hausses de taxes poussent également les fumeurs à se rabattre sur d’autres produits relativement moins chers que la cigarette manufacturée standard, à l’image du tabac à rouler. La consommation de ce dernier a ainsi augmenté parmi les fumeurs, et ce dans de nombreux pays.

En France, les ventes officielles sont ainsi passées de 5 600 tonnes en 2001 à 8 500 en 2012, soit une hausse de 52 %(13). Au Royaume-Uni, 39 % des fumeurs et 23 % des fumeuses consomment du tabac à rouler (chiffres 2010), alors qu’en 1990 ils n’étaient respectivement que 18 % et 2 %(14). Selon un sondage en Belgique, alors que 25 % des fumeurs interrogés déclaraient avoir consommé du tabac à rouler entre 2008 et 2012, ce chiffre a bondi à 35 % en 2013(15), quand les ventes ont battu des records, s’envolant à plus de 10 110 tonnes, soit une hausse de 22 % en une seule année(16).

Pourtant, la consommation de tabac à rouler s’avère au moins aussi, voire plus néfaste pour la santé des fumeurs. Il est vrai que la gravité de ces risques pour la santé dépend du cas de chaque personne prise individuellement (de l’usage ou non de filtre, de la quantité de tabac enroulée, etc.). Reste qu’une étude réalisée au Royaume-Uni sur des fumeurs de tabac à rouler indique que 57 % d’entre eux roulaient des cigarettes ayant une quantité moyenne de goudron supérieure a la quantité maximale contenue dans une cigarette manufacturée et que 77 % de ces fumeurs fabriquaient des cigarettes avec davantage de nicotine(17). En Nouvelle-Zélande, un groupe anti-tabac souligne ainsi que « les cigarettes à base de tabac à rouler (…) ont en moyenne plus de nicotine, de goudron, et de monoxyde de carbone que les cigarettes manufacturées, un ratio goudron/nicotine plus élevé (…) »(18).

Plusieurs autres études soulignent que le tabac à rouler serait aussi associé à un risque plus élevé d’autres cancers tels que celui de l’œsophage, de la bouche, du pharynx ou du larynx(19). Or, comme le souligne un spécialiste, « la raison principale la plus couramment évoquée (à plus de 80 % dans la plupart des études) pour justifier la consommation de tabac à rouler est qu’il est moins cher(20). Contrairement aux objectifs affichés, la fiscalité comportementale pousse paradoxalement les fumeurs vers ces produits relativement moins chers mais sans doute plus risqués pour la santé.

Mais ne suffirait-il pas d’aligner la fiscalité du tabac à rouler sur celle des cigarettes, puis de continuer à augmenter les taxes sur l’ensemble des produits du tabac, pour pallier à ces effets pervers inattendus ?

Fiscalité du tabac et marché parallèle : la fuite en avant

La réponse est que cela n’est pas une solution pérenne. Il s’agirait tout simplement d’une fuite en avant qui rajouterait son propre lot d’effets pervers.

Car ce qu’il ne faut surtout pas perdre de vue, c’est que tant que les consommateurs ne décident pas de leur propre chef d’arrêter de fumer, toute hausse de la fiscalité les poussera à se rabattre sur des substituts.

Or, si tous les produits vendus sur le marché officiel, sans exception (y compris le tabac à rouler), se retrouvent surtaxés, les fumeurs ne manqueront pas de se rabattre sur le marché parallèle : achats transfrontaliers, contrefaçon ou contrebande. Une étude canadienne conclut à ce sujet en effet que « les cigarettes de contrebande sont perçues comme un substitut quasi-parfait des cigarettes achetées légalement »(21).

Pousser les gens qui achètent encore du tabac à rouler sur le marché légal à se rabattre sur le marché illicite alimentera la contrebande. Or, cette dernière présente de nombreux inconvénients pour la filière légale du tabac et pour les fumeurs, sans apporter pour autant de bénéfices sur le plan de la santé.

Cette évolution est d’autant plus probable que le marché parallèle est bien implanté. À propos de la consommation de tabac illicite, la Commission européenne parle ainsi d’une augmentation de 30 % entre 2006 et 2012(22), soulignant que « quelques saisies importantes de tabac à rouler » ont été enregistrées. Le trafic illicite de tabac à rouler ne manquera donc pas de prendre le relais, si le marché officiel est handicapé par des hausses significatives de taxes.

En France, le phénomène de marché parallèle du tabac semble avoir pris un essor important après les hausses de taxes de 2003-2004. Des estimations indiquent qu’il atteindrait désormais environ 20 %-23 %(23), soit une cigarette fumée sur cinq. Étant donné qu’il échappe par définition au contrôle des pouvoirs publics, il est impossible de connaître son évolution avec précision. Une chose est pourtant certaine : une telle omniprésence du marché parallèle, à l’image du cas de l’alcool dans certains pays à forte fiscalité, rend moins fiable toute estimation de la consommation réelle de tabac.

La « radicalisation » du marché parallèle

Il faut aussi comprendre que face aux hausses répétées des taxes sur le tabac, le marché parallèle pourrait se radicaliser, le trafic illicite prenant le pas en France sur les achats légaux transfrontaliers.

La contrebande s’adapte en effet sans cesse pour éviter les mesures répressives des pouvoirs publics. La Commission européenne souligne ainsi par exemple que face aux efforts européens de lutte contre la contrebande, l’UE se retrouve désormais « confrontée à un afflux croissant de produits illicites d’autres marques en provenance de l’extérieur, ainsi qu’à une production et une distribution illicites accrues à l’intérieur de son territoire »(24).

Ainsi, alors que les contrôles se focalisaient sur la chaîne d’approvisionnement traditionnelle de tabac, la contrebande s’est tournée vers ces « autres marques », appelées aussi « illicit whites » ou « cheap whites ».

Il s’agit de marques de cigarettes authentiques chinoises, russes, ukrainiennes ou autres, qui sont légalement produites dans un pays tiers, mais qui sont dans une grande mesure destinées à la contrebande dans des pays à forte fiscalité.


L’écart de taxes et de prix des cigarettes est considérable entre ces pays tiers — notamment à la frontière orientale de l’UE — et les pays européens. Il faut d’ailleurs noter qu’en France, depuis le 1er janvier 2014, ce prix est parmi les plus élevés en Europe, rendant le marché parallèle d’autant plus profitable que les quotas de cigarettes qu’une personne peut ramener d’un autre pays de l’UE ont aussi augmenté(25). Toute proposition visant à augmenter fortement les taxes (par exemple de 10 % ou plus) ne fera qu’aggraver la situation.

La contrebande de produits « blancs » bon marché semble en nette augmentation parmi les saisies douanières de ces dernières années. Leur nombre et la quantité saisie auraient, selon l’Organisation mondiale des douanes, augmenté respectivement de 52 % et de 17 % entre 2011 et 2012(26).

Les trafiquants n’hésitent d’ailleurs plus à investir dans de véritables infrastructures pour leurs activités de contrebande. Ainsi, les autorités slovaques ont découvert en 2012 « un tunnel de 700 mètres, équipé d’un train permettant d’acheminer des marchandises, et éventuellement des personnes »(27). Reliant l’Ukraine et la Slovaquie et « construit selon des techniques professionnelles d’exploitation minière », son utilisation correspondrait à elle seule « à une évasion fiscale estimée à 50 millions d’euros par an ».

L’autre menace de radicalisation a lieu au sein même de l’UE et prend la forme d’usines illégales, avec du tabac pouvant contenir « des niveaux inacceptables de nicotine, goudron, monoxyde de carbone, arsenic et cadmium »(28). La Commission européenne souligne à cet égard une augmentation du nombre d’usines illégales découvertes, passant de 5 en 2010 à 9 en 2011, avec une capacité de production estimée à « plus de 9 millions de cigarettes par jour »(29).

Tous ces éléments indiquent que la fiscalité sur le tabac nourrit déjà un système parallèle très dynamique. Toute nouvelle augmentation risque de se solder par plus d’effets pervers et plus de marché parallèle. Les futures hausses envisagées en France pourraient donc se traduire par un simple transfert des quantités consommées du marché légal (baisse donc des ventes officielles) vers le marché parallèle, légal ou illégal, avec un maintien de la consommation réelle et une stagnation, voire une baisse des recettes de l’État.

CONCLUSION

L’alcool et le tabac sont depuis longtemps surtaxés. Dans les deux cas, de nouvelles hausses de taxes sont mises en place ou sont envisagées au nom de la fiscalité comportementale. Une telle politique de hausses des taxes pénalise aussi bien les filières légales que les consommateurs. Les buveurs comme les fumeurs sont poussés à se rabattre sur des produits similaires tout autant, voire plus dangereux pour la santé, ce qui diminue ou élimine les bénéfices espérés sur le plan sanitaire.

Enfin, les cas de l’alcool et du tabac illustrent parfaitement qu’au-delà d’un certain point, le marché légal et le marché parallèle fonctionnent comme des « vases communicants ». Leur exemple illustre les limites de l’instrumentalisation du système fiscal pour atteindre des objectifs de santé.

Or, les effets pervers de cette instrumentalisation demeurent largement sous-estimés et sont parfois tout simplement ignorés. Il convient de les remettre au centre du débat public alors que les projets de taxe comportementales se multiplient.

NOTES

1. Les taxes sur les boissons contenant de l’alcool sont ainsi parmi les premiers droits d’accise que ce soit en Angleterre (au milieu du 18e siècle) ou aux États-Unis (en 1791 avec la taxe sur le whisky et la fameuse « Révolte »).
2. Voir la Commission européenne, « Excise Duty Tables (Tax receipts : alcoholic beverages) », juillet 2013, disponible à : http://ec.europa.eu/taxation_custom….
3. Voir la fiche de l’OFDT sur les ventes d’alcool, disponible à (page visitée en mars 2014) : http://www.ofdt.fr/BDD_len/seristat…. Celles-là (en litres d’alcool pur) ont donc été divisées par plus de deux depuis les années 1960 ; la baisse entre 2000 et 2012 étant de 15,7 %.
4. Dans le cas de la bière, par exemple, le marché serait ainsi en recul de 3 % à fin septembre 2013, les ventes dans les cafés, hôtels et restaurants enregistrant une baisse de 8 % — voir « La consommation de bière en baisse », Le Point, 13 décembre 2013, disponible à : http://www.lepoint.fr/economie/la-c….
5. Voir Manning et al., « The demand for alcohol : the differential response to price », Journal of Health Economics, 14(2), juin 1995, p. 123-148.
6. Voir par exemple Benjamin Crost et Santiago Guerrero, « The effect of alcohol availability on marijuana use : evidence from the minimum legal drinking age », Journal of Health Economics, Vol. 31/1, janvier 2012, p. 12-121, ainsi que les références qui y sont citées à cet égard.
7. Voir les différentes fiches par pays, « Country profiles 2011 », disponibles à : http://www.who.int/substance_abuse/…. Le marché parallèle correspond à la « consommation non-enregistrée » (unrecorded consumption) per capita d’alcool pur des personnes de 15 ans et + ; le marché officiel correspond à la « consommation enregistrée » (recorded consumption) per capita d’alcool pur de cette même catégorie d’âge. Ainsi alors que la consommation officielle en Suède ne serait que de 6,7 litres (contre 13,3 en France), celle sur le marché parallèle serait de 3,6 litres, soit près de neuf fois plus élevée même en termes absolus qu’en France (0,4 litres).
8. Voir le Rapport de la Commission au Conseil, au Parlement européen et Comité économique et social Européen concernant les taux d’accises applicables à l’alcool et aux boissons alcooliques COM/2004/0223 final /, 2004, disponible à : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ….
9. Voir la fiche d’information des douanes britanniques, HM Revenue & Customs and HM Treasury, « Tackling alcohol fraud », consultée en mars 2014 à : https://www.gov.uk/government/polic….
10. Selon des études économétriques, le rapport entre la variation des ventes et la variation du prix, connu sous le nom d’élasticité-prix, serait selon la plupart des estimations « autour de 0,4 » (toute hausse des taxes par exemple de 10 % serait censée entraîner une baisse d’environ 4 % de la consommation de tabac) — voir par exemple le « Manuel Technique de l’OMS sur l’Administration des Taxes Prélevées sur le Tabac », OMS, 2013, p. 21, disponible à : http://apps.who.int/iris/bitstream/….
11.Voir Marien Ng et al., « Smoking prevalence and cigarette consumption in 187 countries, 1980-2012 », The Journal of the American Medical Association, janvier 2014 311(2), p. 183-192.
12. Valentin Petkantchin, « Les écueils de la fiscalité dite "comportementale" », Note économique, Institut économique Molinari, janvier 2014, p. 3-4, disponible à : http://www.institutmolinari.org/IMG….
13. Voir Catherine Hill, « Impact de l’augmentation des prix sur la consommation de tabac », Institut Gustave Roussy, 2013, p. 11. Il s’agit de la France continentale.
14. Voir Charlie Cooper, « Rollies vs Straight : Roll-your-own ’at least as hazardous as any other type of cigarette’ », The Independent, 12 février 2014, disponible à : http://www.independent.co.uk/life-s….
15. Voir le communiqué de presse de la Fondation contre le cancer, « Avec la crise, les fumeurs se tournent vers le tabac à rouler », 26 juin 2013, disponible à : http://www.cancer.be/avec-la-crise-….
16. Voir « Record de vente de tabac à rouler en Belgique », Le Soir, 24 janvier 2014, disponible à : http://www.lesoir.be/410400/article….
17. Voir Keith Darall et John Figgins, « Roll-your-own smoke yields : theoretical and practical aspects », Tobacco Control 1998 ; 7, p. 168-175.
18. Voir Smokefree New Zealand, « Roll-your-own cigarettes are not safer to smoke than tailor-made cigarettes », février 2009, disponible à : http://smokefree.org.nz/sites/defau…. Plusieurs références y sont citées montrant que les dangers pour la santé sont en réalité plus grands dans le cas de la consommation de tabac à rouler que dans celui de cigarettes manufacturées.
19. Voir, par exemple, Murray Laugesen et al., « Hand-rolled cigarette smoking patterns compared with factory-made cigarette smoking in New Zealand men », BMC Public Health, juin 2009, disponible à : http://www.biomedcentral.com/1471-2….
20. Voir Richard Edwards, « Roll your own cigarette are less natural and at least as harmful as factory rolled tobacco », British Medical Journal ; 348, février 2014.
21. Voir Nachum Gabler et Diane Katz, « Contraband tobacco in Canada », Fraser Institute, juillet 2010. Disponible à : http://www.fraserinstitute.org/uplo…).Pdf.
22. Voir la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, intitulée « Renforcer la lutte contre la contrebande de cigarettes et les autres formes de commerce illicite de produits du tabac — Une stratégie globale de l’UE », COM(2013) 324 Final, 6 juin 2013, p. 7, disponible à : http://ec.europa.eu/anti_fraud/docu….
23. Selon Aurélie Lermenie, « Tabagisme et arrêt du tabac en 2013 », OFDT, 2013, p. 4, disponible à : http://www.ofdt.fr/ofdt/fr/tt_13bil.pdf, 23 % de fumeurs interrogés ont déclaré en 2013 avoir effectué leur dernier achat hors du réseau officiel. Selon une estimation des douanes de 2011, il représenterait 20 % — voir Valentin Petkantchin, « Et si on interdisait tout simplement le tabac ? » ; Institut économique Molinari, janvier 2012, p. 3, disponible à : http://www.institutmolinari.org/IMG….
24. Voir la Communication de la Commission, 2013, Op. cit., p. 5.
25. Ils sont passés de 5 cartouches de cigarettes et de 50 cigares par véhicule à 10 cartouches et à 1000 cigares par personnes, soit un quota jusqu’à 50 cartouches (soit dix fois plus) et 5000 cigares (soit cent fois plus) pour une voiture de cinq personnes.
26. Organisation mondiale des douanes (OMD), « Rapport sur les trafics illicites 2012 », juin 2013, p. 25, disponible à : http://www.wcoomd.org/fr/media/news….
27. Voir OMD, 2013, Op. cit., p. 16.
28. OMD, 2013, Op. cit., p. 17.
29. Voir Commission européenne, 2013, Op. cit., p. 9.



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Fiscalité comportementale : les cas de l’alcool et du tabac
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Mis à jour le : 19 mars 2014




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