L'idée qu'on pourra compenser les déséquilibres de l'assurance
vieillesse en réalisant des économies sur la lutte contre le chômage
revient sur le devant de la scène, avec les propositions du ministre du
Travail aux partenaires sociaux.
Elle repose sur un enchaînement mécaniciste relativement simple : le
départ à la retraite des générations du baby boom devrait s'accompagner
d'une baisse durable du chômage. En effet, le nombre de personnes d'âge
actif stagnant ou diminuant, ces personnes devraient rencontrer moins de
difficultés à trouver ou conserver un emploi puisque le déséquilibre
entre offre et demande de travail devrait se résorber. Le chômage
devrait donc diminuer et l'assurance-chômage, à règles inchangées,
devrait dégager un excédent qui pourrait être utilisé pour financer une
partie des surcoûts liés au vieillissement.
À plusieurs reprises dans le passé, les pouvoirs publics ont déjà
utilisé de tels excédents conjoncturels de certains régimes sociaux pour
compenser les difficultés financières d'autres régimes. Lors de la
réforme des retraites en 2003, ce mécanisme a de nouveau été proposé. Il
a été prévu qu'une partie du déséquilibre des régimes obligatoires de
retraite du secteur privé pourrait être financée par la baisse future du
chômage. Il est donc fondamental de savoir s'il y là une vraie piste où
s'il s'agit d'une impasse.
Le premier écueil avec une telle proposition est qu'elle nous conduit à
espérer financer des besoins certains avec des économies hypothétiques.
Il n'existe en réalité aucune certitude que le vieillissement
s'accompagnera, mécaniquement, d'une baisse du chômage. De même que la
persistance d'un taux de chômage élevé en France, depuis plus de 25 ans,
n'est pas due à une démographie trop dynamique, il n'y pas de raison de
croire que le départ à la retraite des générations du baby boom va
inversement résorber tous nos problèmes.
En effet, comme l'a magistralement exposé à maintes reprises le
démographe Alfred Sauvy, le chômage n'est pas lié à des phénomènes
démographiques, mais économiques. C'est une illusion de penser qu'il
résulte d'un excédent de population. Dans une économie qui fonctionne,
le nombre d'emplois possibles ne connaît pas de limites, car les efforts
créatifs des uns ouvrent des débouchés pour le travail des autres.
L'expérience des trente glorieuses avec un taux de chômage inférieur à
5 %, une natalité forte, un afflux de main d'œuvre en provenance
d'Algérie ou du reste du monde montre bien que dynamisme économique et
démographique peuvent aller de pair. Ce n'est que lorsqu'il n'y a plus
assez d'individus qui entreprennent, créent des affaires et les
développent, que le chômage s'installe durablement, à l'image de ce qui
s'est passé depuis les années 1970.
Comme l'exposait Sauvy, faute de l'avoir compris, des pays comme la
France « créent du chômage et, une fois obtenu ce beau résultat,
accusent les hommes d'être en trop », en cédant aux sirènes
malthusienne. C'est ainsi que toutes les politiques de lutte contre le
chômage à base de réduction du temps de travail ou d'abaissement de
l'âge de la retraite ont systématiquement échoué.
A contrario, l'observation des évolutions dans les pays de l'OCDE
entre 1973 et 1996 montre que la croissance de la population active et
celle de l'emploi peuvent aller de paires. Les États-Unis et le Canada,
qui ont aujourd'hui des taux de chômage sensiblement inférieurs à celui
de la France, ont connu une croissance nettement plus rapide de leur
population active. Ces résultats contredisent la thèse selon laquelle la
croissance du chômage serait une simple conséquence de celle des
ressources de main-d'oeuvre.
En fait, le chômage dépend étroitement de facteurs structurels, dont
l'évolution est d'autant plus incertaine que la capacité d'innovation et
de création, dans une économie vieillissante, risque d'être difficile à
conforter. Selon le Conseil d'orientation des retraites, « le départ à
la retraite des générations nombreuses du baby-boom ne devrait avoir que
très peu, voire pas d'effet à moyen et long terme sur le taux de
chômage ».
Le second écueil est qu'il est peu probable que les excédents de
l'assurance chômage – si jamais il y en a – permettent de contrebalancer
les déficits de l'assurance vieillesse à long terme.
Dans son dernier rapport de janvier 2007, le Conseil d'orientation des
retraites montre qu'il faudrait que le chômage redescende à 4,5 % à
partir de 2015 pour équilibrer les comptes en 2020, en compensant les
déficits du régime général par les excédents de l'assurance chômage. Et
le conseil d'ajouter qu'« en revanche, si la situation du marché du
travail ne s'améliorait pas suffisamment […] des besoins de financement
apparaîtraient en 2020 même en tenant compte des recettes envisagées en
2003 » suite à la réforme Fillon.
Or, l'expérience des 25 dernières années en France, avec un taux de
chômage moyen deux fois supérieur à celui employé dans ces projections,
conduit à relativiser grandement cet objectif, d'autant plus qu'à ce
jour, ni l'UNEDIC, ni la Sécurité sociale n'ont apuré la dette accumulée
au fil des années.
Le principe de prudence conduit donc à considérer, comme les membres de
la commission Pébereau, que « dans le meilleur des cas, seule une partie
limitée du déséquilibre prévisible des régimes obligatoires pourra être
compensé par l'amélioration de la situation de l'emploi ». Il ne faut
pas compter sur les économies potentielles relatives aux indemnisations
de chômage pour financer l'avenir des régîmes de retraite !
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